投标清单为准。

原因是投标清单是标明所有材料和工作的具体内容和数量，并且在招标过程中，投标清单被认为是法律文件之一。

如果图纸和投标清单不一致，那么应当以投标清单为准，以保证工程的正确实施和合同的履行。

此外，如果发现了图纸和投标清单之间的不一致，承包商应当及时向招标人发出书面通知和要求说明。

如果没有得到明确的说明，那么应当以投标清单为准，承担相应的责任。